近期以来,有关养老金改革事件备受人们的关注,未来,原本分属不同轨道的养老金体系将如何并轨？需要改革者用什么样的智慧来改？就此话题,经济观察报新闻媒体者采访了中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文。
今年底明年初,整体方案将公布
经济观察报：对于刚刚开始实施的新《事业单位人事管理条例》,你是怎么解读的？
郑秉文：机关事业单位人员养老保险的顶层设计,乃至全国城镇职工企业养老金的顶层设计,目前都是按照三中全会的总体部署进行的。在这项工作的开展过程中,事业单位养老保险的改革在《条例》当中不可能展现无余,只能原则性地提一句话,《条例》是一般性的规范,但改革方案是非常复杂的。事业单位养老保险制度改革目前正在进行中,根据总理今年3月的《政府工作报告》,这项改革在2014年重点工作安排之列。我个人估计在今年底明年初,整体的改革方案就要公布出来。
经济观察报：改革的复杂之处表现在哪里？
郑秉文：设计既要体现公平,与目前城镇企业职工基本养老保险模式一致,同时也要满足其待遇水平不能下降的要求。面对这种双重要求改革就变得很复杂。事业单位改革和城镇企业职工基本养老保险改革可能是同步进行,也可能机关事业单位先行一步,然后全国城镇企业职工基本养老保险马上跟上,也可能全国城镇企业职工基本养老保险改革先行一步,机关事业单位跟上,最后采取三种路径中的哪一种,要看中央最后公布的方案是什么。
职业年金制度是解决之道
经济观察报：其实从2008年开始,在五省市（山西、上海、浙江、广东、重庆）就有事业单位养老金改革的试点,但都没有实质性进展,为什么会这样？
郑秉文：五省市事业单位养老金改革试点指的是2008年2月启动的第二轮事业单位改革,第一轮改革是1994年启动的,第一轮进行了前端的缴费改革,后端的养老金改革没有完成,是一个半拉子改革,当时很多机关公务员也参加了,但后来随着时间的推移,机关事业单位就退出来了。2008年2月的改革是第二轮改革,是一个没有进行的改革,是“未遂改革”,这个改革进行到现在可以说是一动没动,一点实质性的内容都没有。这两轮改革都不成功,尤其第二轮。
前两轮改革都没有拿出一个完整的、一揽子、一次性解决所有问题的顶层设计方案,这就是难点所在。
经济观察报：全面的改革方案应该涉及到哪些方面？
郑秉文：最大的一个问题就是事业单位一旦参加改革,养老金替代率下降的部分怎么补上去。方案如果只有一个粗线条的轮廓,参加改革的群体心里就不踏实,容易产生恐慌,随之而来的是家庭、社会整个对改革的信任发生动摇,这样的话,全社会的恐慌和动摇会使得改革难以前行。2008年事业单位的改革导致广州市好几个大学五十多岁的教师纷纷要求提前退休,打乱了正常的教学秩序,这就是恐慌。《南方周末》当时发表了报道。
解决问题的办法就是建立职业年金制度,但具体的内容要等中央出思路,最终应该是职业年金和基本养老保险金之和不低于以前事业单位退休金,如此既维护了这个群体的利益,使他们容易进入到改革的程序当中,同时又保证建立一个与城镇企业职工基本养老保险制度完全一致的公平的制度,而非建立一个具有特权的,与城镇企业职工基本养老保险完全不一致的制度。
经济观察报：职业年金制度在建立上有什么样的困难？深圳的养老保险制度改革从2010年聘任制公务员开始算起已经四年了,但是在这方面并没有什么实质性的推进。
郑秉文：深圳这个制度,我不得而知。深圳市相关单位的发言人、媒体在披露的时候也说得很模糊,没有准确的官方消息
2015年1月14日,国务院正式发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,“公务员”养老金改革落定,“双轨制”养老保险制度宣告终结。此次养老金并轨改革行动之快、效率之高,让我们不得不为之赞叹。但同时,也让我们看到中国未来养老问题的迫切与艰巨。现行养老金制度经历了二十年之久,随着外部环境的变化,暴露出的公平性、持续性、财政负担等问题越来越突出,此次改革针对了长期积累的“痛点”,体现了制度的公平与统一。
“公务员”养老金改革牵动着市场神经,社会密切关注机关事业养老金改革的同时,也在盘算自己未来的养老。初看此次“并轨”,改革对象为行政事业单位的“公务员”,似乎无关商业保险影子。公务员的养老利益受到改革的影响很小,很难增加他们购买商业养老保险的动力。但是,考虑到社保改革的持续影响,以及并轨对市场保险意识的影响,我们相信,商业养老险的获益将逐步显现。
一、商业养老险补充地位巩固
理论与国际实践上,社会基础养老、企业补充养老、个人储蓄养老保险构建了养老保障体系的“三支柱”,商业养老无疑起到补充作用。但长期以来,我国的商业养老保险的补充地位“有名无实”。在社保养老“广覆盖、保基本”的目标下,社保养老一直在不断完善,而商业养老保险却发展迟滞,企业补充养老保险缺少税优支持,个人商业养老保险意识不足。在社保养老“大而全”的模糊定位中,养老过于强调社保责任,商业保险的发展空间受到严重挤压。
如今,“公务员”养老金并轨的改革已经开始,财政不再为公务员养老兜底,80%至90%退休工资的概念已经成为历史；养老金运作的透明度、规范性增强,社保养老的范围界定更加清晰。社会属性强的商业保险,特别是养老、医疗保险与社会保障直接关联,我们无疑可以看到社保约束自身的同时,为商业保险留出业务空间。此次公务员养老金改革,可以说是养老体系改革的“破冰之旅”。社保养老划清了自身的界限,商业保险补充地位可以得到真正实现。
二、百姓养老保险需求释放
长期以来,社保养老成为大多数人的养老依靠,无论是公务员养老金,或者城镇职工养老金,一直给百姓“养老靠政府”的错觉。个人对社保养老的理解也是个“糊涂账”,这种情况下,市场保险意识明显不足,百姓很难主动思考购买养老金保险。公务员养老金并轨改革,让百姓看到,即使是手捧“金饭碗”的公务员,也要缴纳工资8%的养老保险,也要为未来的个人账户积攒,社会民众的自我风险意识、保险意识将会大大提高。对个人而言,养老是政府的职责,是社会大问题,但不等同于完全交给政府,个人要为自己养老生活水准负责。
同时,此次改革是难得的一次全民“养老保险”教育课,普通百姓开始思考未来自己“养老保险”如何安排。改革进程中,养老金替代率、个人账户、养老金收益、职业年金等等词汇不断刺激民众的眼球,迫使百姓考虑未来养老的切身问题。而且,公务员职业年金的设立,宣告了基础养老金替代率不足的现实,目前,包括统筹账户、个人账户在内的基础养老金的替代率不足50%。未来的变化趋势更不容乐观。在职业年金的示范下,理性的消费者将会思考如何设计自己养老金水平,商业养老金购买需求将会提高。
三、商业养老保险在行动
公务员养老金改革已经落地但仍在进行中,保险公司想必乐见市场逐步释放的保险需求空间。一些保险公司已经盯上千亿规模的“职业年金”,积累了“企业年金”管理经验的养老保险公司优势尤为突出。而且,“国十条”背景下,政府鼓励养老金管理服务外包,这为保险公司创造不少新的业务领域。另外,根据目前的并轨方案,职业年金的建立需要单位自身财力的支持,一些财力不足事业单位养老金替代率将会下降,商业养老保险将会获得直接的业务机会。
我们也看到,保险公司一直在养老产业、养老社区建设上做文章,与社保养老相比做到“差异化”,体现出商业养老保险的服务质量与业务优势,强化自身“补充地位”。同时,在养老保障的大主题下,保险公司向市场提供了不同的老年保险产品,老年意外、老年癌症、老年医疗等产品已经在投放市场,未来还会构建养老、医疗、大病、护理、意外等等风险保障的产品体系,为商业养老保险业务发展争取更大空间。
四、结论
众所周知,中国老龄化社会是我们不得不面对的事实,养老保障制度的完善也迫在眉睫,在政府加快社保养老体系改革的前提下,我们可以预期未来养老产业支持政策也会提速。特别地,对养老保险市场而言,养老税优政策是不可或缺的“催化剂”,我们期待未来诸如递延税、减免税政策的落地,真正撬动养老市场巨大需求。所以,在社保体系改革的进程中,一系列措施对刺激保险需求影响巨大,通过社保改革不断发挥商业保险的作用,减轻政府财政负担、提高养老保障体系效率,相信商业养老保险的未来大有可为。
国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革,机关事业单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,由单位和个人共同缴费。这标志存在了近20年的养老金“双轨制”的终结,近4000万机关事业单位人员将和企业职工一样缴纳养老金。
【焦点1】个人按缴费工资8%缴纳按照昨日公布的文件,此次养老金改革涉及全国所有按公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关(单位)、事业单位及其编制内的工作人员,近4000万的“体制内人员”将从吃财政饭转变为缴养老金,从单位养老转向社会化养老。
改革后,机关事业单位人员的基本养老金将由基础养老金与个人账户养老金相结合。根据决定,基本养老保险方面,单位按工资总额的20%缴费；个人按本人缴费工资的8%缴费,本人缴费工资高于当地职工平均工资3倍的部分不纳入缴费基数,低于平均工资60%的以60%为基数缴费,即“300%封顶、60%托底”。在中国人民大学中国社会保障研究中心副主任杨立雄看来,这一句“实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度”是决定中最重要的内容。“这确定了统账结合的结构,这个标准也与和城镇职工缴费结构完全一样。”这意味着,并轨后机关事业单位人员与企业职工的养老缴费和发放基本一致。体制内人员的养老保险将转变为单位和个人缴费、财政承担养老保险基金的兜底责任的多渠道筹资,形成单位、个人、政府共担的新机制。
【焦点2】单位职工须缴职业年金决定提出,建立职业年金制度。工作人员退休后,按月领取职业年金待遇。此前,一些国企年金制度被外界诟病为“变相福利”。那么此次改革中提出建立职业年金制度又是否面临同样的质疑？杨立雄介绍,从国外的情况来看,企业年金是非常普遍的做法。
他认为,我国企业中建立年金制度的不足10%,而其中多为国有垄断企业。但是机关事业单位的职业年金不能被称为“变相福利”。杨立雄举例说,一些事业单位和机关的工作人员是高学历,目前医生和教师是事业单位的主要组成人员。假如一个人读完博士已经30岁的话,他离退休只有30年。
市场一般认为上海保险市场趋于饱和,2013年保险深度保费收入／国内生产总值为3.8%,保险密度保费收入／总人口为3401元／人。这个数字在全国不算低,2013年全国保险密度为1265.7元／人,保险深度为3.03%。然而无论是全国还是上海的保险水平,与世界水平尤其与美欧日国家的保险水平相比,还有着相当大的距离。法国的保险水平在美欧日国家中居于低位,但是早在30年前,其保险密度就达到了上海现在的水平。因此,保险“国十条”提出2020年,全国保险深度达到5%,保险密度达到3500元／人；上海提出保险密度达到7300元／人,保险深度达到6%,都不能算指标定得太高。
根据规划,要达到这个硬指标,今后上海保险行业的保费增速应达到14%左右,仅凭此一点,保险行业是大可看好的。何况,上海版保险“国十条”还提出,上海要摸索建立保险交易所,要建成国际保险中心。 上海版保险“国十条”中与市民百姓关系最密切的是,明年在自贸区率先实行个人税收递延型商业养老保险试点。 所谓个税递延型保险,是指具有完全积累的个人账户式保险产品,团体和个人都可以成为投保人,个人缴费在限额内延迟缴税,改为在领取时征收个人所得税。就是在职员工以个人名义为自己购买商业养老保险的费用,能允许被列支在个人所得税的免征额中,然后递延到领取养老保险收益的时候再缴纳。 个税递延型保险在海外的典型计划是美国著名的“401K计划”。按照该计划,企业为员工设立专门的401K账户,员工每月从其工资中拿出一定比例的资金存入养老金账户,而企业一般也为员工缴纳一定比例的费用。员工自主选择证券组合进行投资,收益计入个人账户。当员工退休后从该账户领取养老金时,需要缴纳相关的税费。该计划多年的实践经验表明,它的延迟纳税功能,深受企业和员工欢迎。
根据测算,实行个税递延型保险,每人少收1元税费,个人就可以建立20元的养老保险。 个税递延型保险的好处明显,一是鼓励个人投保商业养老险,仅有社保对于“未富先老”的一代来说是根本不够的,延迟纳税可以让更多人建立个人养老计划；二是可以抑制社会资金流动性过剩,将养老需求转换为现实购买力,也就是现在的钱留在退休时消费,这对稳定金融市场是一大利好；第三是个人可以实现合理避税,推迟税收的被收取时间,使得年轻时候的收入所得能进行更好、更长时间的积累。 实行个税递延型保险还有一大好处,就是可以一举解决至今一直在争论的养老金并轨措施。
中国目前的养老金不是只有双轨-事业和企业,比事业养老金待遇更高的还有公务员养老金,比城镇企业待遇更低的还有广大农民养老问题。 理论上所有老人的生命价值是同等的,在一定意义上从国家主席到普通农民的养老金也应该是同等额的。但是正像在职员工的收入不可能是完全同等的,而是根据各人贡献大小高低各异一样,养老金多少也不可能完全等额。 有了个税递延型保险及其他商业保险,就可以在全国基本的有限的养老金之外,体现出各人合理的不等的养老金收入。
个税递延型保险提出已经多年,迟迟不能推行的最大原因恐怕是税务部门担心每年的税收任务。现在国家决心让出眼前的一点税收收入,能够换来长治久安,那是很合算的。而在自贸区、在上海这些收入相对高一点的地区,率先试点个税递延型保险,也确保了会有更多的保险客户愿意投入这项试点改革。
1月14日,国务院发布《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,意味着养老金“双规制”正式成为历史。1月15日,记者从三门峡市养老保险中心机关事业科获悉,虽然国家方案已正式公布,但我市具体实施仍需等省里相关文件的出台。 所谓养老“双轨制”,指的是两套并行的养老金体系,一套是机关事业单位的退休制度,由财政统一支付养老；另一套是社会企业单位的缴费型统筹制度,由单位和职工本人按一定标准缴纳。本次养老金实行并轨后,机关事业单位人员将和企业职工一样,个人需要缴纳部分养老保险费。据了解,由于各地实际情况不同,河南省的具体实施细则出台仍需一段时间。 从1987年开始,我市已有部分事业单位职工和社会企业单位的职工一样,由单位和职工本人按一定标准缴纳养老保险,标准是个人缴纳工资的8％,单位缴纳工资的20％。目前,全市参与缴纳养老保险费的事业单位人员有2万余人。
人力资源和社会保障部消息显示,截至7月,的准备工作已全部完成。小编从我省人力资源和社会保障厅了解到,工资调整工作正在进行,近期将对社会公布,公布的详细内容和具体日期还有待确认, 结合国家的政策,最晚应该在7月底到位 。
新动作！在延迟一个月后,终于迎来了全面收官。此次公务员涨工资不是简单的增加工资,而是重在调整工资结构,增加公务员基本工资,减少公务员津补贴,以解决当前公务员工资结构不合理的矛盾。同时此次是伴随养老金并轨一起进行的。此次公务员涨工资有什么特点,又有什么变化？国务院下发公务员及机关事业单位涨薪3方案：对象：公务员范津贴补贴被纳入基本工资。
调整以后：1、职务工资标准由现行的340元 4000元分别提高到510元 5250元；2、级别工资各级别起点标准由现行的293元 3020元分别提高到810元 6135元3、其他各级别工资档次标准相应提高。对象：事业单位工作人员从2014年10月1日起,调整事业单位工作人员基本工资标准,同时将部分绩效工资纳入基本工资；没有实施绩效工资的,从应纳入绩效工资的项目中纳入。调整后的岗位工资标准：1、专业技术人员由现行的550元 2800元分别提高到1150元 3810元2、管理人员由现行的550元 2750元分别提高到1150元 3770元3、工人由现行的540元 830元分别调高到1130元 1640元
摘要：文章回顾了机关事业单位养老金双轨制的起源,对历史上两次避免出现“碎片化”趋势所做的努力进行了评估,在总结机关事业单位养老金两次改革未果的原因和国际比较的基础上,分析了中国机关事业单位养老金改革的动力、压力、推力和阻力,进而从经济发展、社会模式、文化传统与国民性3个方面阐述了中国养老金制度从“碎片化”走向“大一统”的深远意义。
最后,文章分析了养老金并轨改革后财政转移支付的压力和一些潜在的风险并提出相关政策建议。关键词：机关事业单位养老金社会保障改革名义账户制“碎片化”制度作者简介：郑秉文,中国社会科学院美国研究所所长、研究员2015年1月3日,在全面推进依法治国的开局之年和全面深化改革的关键时刻,《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》正式发布。虽然目前机关事业单位养老保险改革的实施细则尚未出台,但该《决定》对机关事业单位养老金改革的制度描述跃然纸上,它与已经运行了20多年的城镇企业职工养老金制度几乎完全一致,这就印证了马凯副总理在“关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告”中提出的“一个统一和五个同步”基本改革思路①：统账结合、双方缴费、待遇计发、两层结构等；意味着未来机关和事业单位养老保险制度的模式,不管是停留在目前统账结合这个制度结构上,与现行企业职工制度共同维持不变,还是采取两步走的改革思路,即并轨后再按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的规定对统账结合制度进一步升级,机关和事业人员将与城镇职工基本养老保险制度采取同一个制度；宣告中国养老金制度消灭“碎片化”,向“大一统”迈出了关键的一步,公共部门在中国享有养老金特权的历史一去不复返。一、并轨改革与“碎片化”制度的历史嬗变(一)机关事业单位并轨改革的必然性与过去相比,养老保险制度改革取向至少需要面对3个新常态：一是中国经济正从高速增长转向中高速增长,财政收入下行压力加大。
2015年1月20日国家统计局公布2014年GDP增长率为7.4%,创24年来新低②。这对社会保障制度的财务约束和投入提出了新挑战。二是劳动力流动逐渐加快,养老金并轨是大势所趋。以农村劳动力向城镇转移并落户、农村和城镇劳动人口横向跨地区流动、公共和私人部门跨部门流动为主要特征的劳动力流动将成为新常态,这为全国建立统一社会保障制度、提高制度的便携性和适应人口流动性带来了新的机遇和挑战。三是人口老龄化不断加剧,赡养率提高将加重养老金收支平衡压力。劳动年龄人口比重持续下降和老年赡养率持续走高将成为新常态,养老保险制度的支付能力必将面对新考验：2013年基本养老保险费收入增长仅为13%,养老金支出增长却高达20%,而2012年的数据分别是18%和22%③,此前差距还要小一些。
(二)双轨制养老金的起源与发展1978年十一届三中全会决定改革开放,同年,国务院颁布了《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》,前者恢复了国有企业传统的“国家/企业保险”制度,它适用于全民所有制企业、事业单位和国家机关、人民团体的工人；后者意味着建立了一整套完整的党政机关、群众团体、企业和事业单位干部的离休、退休和退职干部的安置体系,包括从退休收入的不同标准到资金来源等。这两个文件既标志着与改革开放政策相配套的退休制度的建立,同时也意味着中国城镇全民所有制企业退休制度的恢复,旨在迅速解决由于10年“文化大革命”期间没有正常退休制度而遗留的历史问题。1978年颁布的这两个文件可被视为机关事业和企业建立不同养老保险制度并一直实施至今的政策源头。
其实,1951年2月颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》和1955年12月颁布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》是分别建立城镇企业职工劳动保险制度和国家机关事业单位工作人员退休制度的制度雏形,尽管这两个制度分别只有15年和10年的历史,但却具有深远的影响,并成为1978年在改革开放之初迅速建立适应经济建设为中心的社会保险制度的唯一参照系和重要出发点。这个分立的养老保险制度在改革开放初期为把现代化建设和工作重心转移到经济建设上来发挥了不可替代的作用。随着国有企业改革的不断推进和深化,国有企业养老保险逐渐扩大到非国有经济,亟需建立一个与改革开放和市场经济体系相适应的现代社会保险体系。就养老保险而言,随着20世纪80年代地方试点的铺开和不断试错的过程,90年代初思路逐渐清晰。
1993年党的第十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》,首次提出“建立多层次的社会保障体系”和“实行社会统筹和个人账户相结合”的制度目标；1995年国务院发布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》再次确定了“社会统筹与个人账户相结合”的实施方案,结合当时各地的不同情况,提出了两个实施方案供各省、自治区和直辖市选择；1997年国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》最终将各地不同账户比例、缴费比例等统一起来,标志着城镇企业职工统账结合养老保险制度在中国正式建立。然而,由于政府机关的改革重心在横向上主要放在国务院机构改革和职能转变上,包括按政府综合管理职能合并政府部门,最大限度避免政府职能交叉、政出多门,以提高行政效率和降低行政成本；在纵向上主要集中在中央和地方的关系上,包括财权与事权的关系,财税体系重构等；事业单位的改革主要从体制机制入手转变政府职能和管理方式,不断调整和规范政事关系,完善事业单位分类改革等；所以党政机关和事业单位的社会保险制度和福利制度改革位居经济建设之后,基本养老保险制度在城镇逐渐形成了一个双元结构或称双轨制度：企业职工基本养老保险制度是实行统账结合、建立地方管理的基金池、待遇计发公式较为复杂、雇员与雇主双方共同缴费的现代保险制度,而机关和事业单位则始终以财政供养的传统退休制度为主。虽然20世纪90年代中期初建养老保险制度时,2090万机关事业单位人员参加了养老保险试点,实现了前端缴费改革,且大部分省、地、市甚至县级社会保险经办机构建立了机关事业单位养老保险管理部门,但由于其待遇计发方式没变,待遇水平没有改变,所以从待遇计发和融资属性看,机关事业单位仍基本处于1978年制度初建时的财政供养型传统退休制度状态。
广东省机关事业单位养老保险改革今年正式启动，涉及缴费方法、待遇计发办法、养老保险关系转移以及职业年金设立等方方面面。